Sir Motors
O desenvolvimento das principais indústrias de gás na bacia do Rovuma pode não conseguir impulsionar a economia do país conforme previsto, com a procura dos mercados europeus longe de estar garantida, revelam novas pesquisas.
Os depósitos de gás natural liquefeito (GNL) de Moçambique foram anunciados em 2010 como um caminho certo para a prosperidade económica do país – um dos mais pobres do mundo – quando foi descoberto pela primeira vez. Em 2016, o Fundo Monetário Internacional (FMI) estimou que o total das receitas poderá atingir 500 mil milhões de dólares até 2045. Mas esse número agora parece estar “desligado da realidade”, dizem os autores de um novo relatório, ″Navegando nas Decisões: Os riscos para Moçambique a partir de projectos de exportação de gás natural liquefeito″.
Em vez disso, alerta o relatório, os planos de GNL do país podem, em última análise, significar que o tiro saiu pela culatra, com três riscos subjacentes: minar a economia e soberania de Moçambique, afectar o meio-ambiente e piorar as tensões.
“A bonança do GNL em Moçambique parece cada vez mais arriscada”, diz Richard Halsey, consultor político do Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD) e autor principal do relatório.
Nesta edição, ″Carta″ traz as incidências e recomendações do estudo e os principais riscos para Moçambique.
A análise da experiência com os projectos de GNL existentes sugere três áreas de risco principais e os decisores políticos devem considerar seriamente se os benefícios potenciais superam os riscos.
Risco 1: Incerteza quanto à procura a longo prazo do GNL de Moçambique.
As receitas do GNL dependem da procura durante os próximos 20 anos. Os projectos de GNL existentes em Moçambique estão estruturados de modo que a maior parte do potencial das receitas fiscais para o governo não chegue antes das décadas de 2030 e 2040.
Dado que a maioria das receitas será gerada a partir da participação nos lucros, se as operações de GNL se tornarem apenas marginalmente rentáveis, as receitas podem ser muito baixas. Para avaliar este risco, temos que olhar para as forças que influenciarão o mercado de GNL na década de 2030 e depois.
Primeiro, a transição dos combustíveis fósseis para as energias renováveis irá gradualmente reduzir a procura de todos os combustíveis fósseis, incluindo o gás. Por exemplo, em Março de 2023, a EU chegou a um acordo provisório para aumentar a meta vinculativa de energias renováveis para 42,5% até 2030, aproximadamente o dobro da percentagem em comparação com 2019 (Comissão Europeia, 2023).
Além disso, o documento da UE «Going Climate Neutral by 2050» propõe uma energia renovável de mais de 80% até 2050 (Comissão Europeia, 2019). Se isso for implementado, o recurso sem precedentes a energias renováveis reduzirá drasticamente o mercado de combustíveis fósseis nas décadas de 2030 e 2040. Esta tendência pode ser replicada globalmente para o gás mais cedo do que muitos supunham anteriormente.
As reduções globais na procura de gás diminuem o comércio de GNL, o que, por sua vez, influencia as decisões sobre projectos de exportação de GNL em Moçambique.
O World Energy Outlook 2023 da IEA informa que o comércio líquido global de GNL foi de 479 mil milhões de metros cúbicos (bcm) em 2022 (IEA, 2023). No cenário de Emissões Líquidas Zero (NZE) até 2050, prevê-se que este comércio aumente para 507 bcm até 2030 e diminua para 121 bcm até 2050. Se este cenário se concretizar, a queda do comércio após 2030 levará a um ″grave″ excesso de capacidade, e a AIE estima que neste cenário cerca de 75% dos novos projectos de GNL não conseguiriam recuperar o seu capital inicial. A IEA também produziu cenários baseados em Políticas Declaradas (STEPS) e Promessas (APS). Em todos os cenários, estima-se que a procura de gás natural atinja o pico antes de 2030. Consequentemente, a capacidade de GNL actualmente em operação ou em construção é suficiente para todos os cenários até depois de 2040. No cenário NZE, os projectos em construção não são mais necessários (IEA, 2023).
Em segundo lugar, mesmo que a procura de gás permaneça robusta na década de 2030, outros fornecedores de gás poderiam abastecer mercados importantes. O gás canalizado, quando disponível, é geralmente mais barato que o GNL. A guerra na Ucrânia resultou na redução das exportações de gás canalizado da Rússia para a Europa; e enquanto isso pode marcar uma reconfiguração permanente, poderá ser parcialmente revertida no futuro. Em desenvolvimento, os activos de gás mais próximos dos mercados poderão reduzir a procura de GNL por parte de Moçambique.
Por exemplo, a expansão planeada do Reino Unido da produção de gás no Mar do Norte pode levar a reduções nas importações (Governo do Reino Unido, 2023).
Risco 2: Receitas incertas para o governo
As receitas de GNL estão vinculadas aos preços do gás volátil. Prever os preços das matérias-primas num futuro distante é notoriamente difícil. Se as ambições globais de eliminação progressiva dos combustíveis fósseis forem concretizadas, o valor do GNL poderá cair vertiginosamente à medida que os países eliminarem os combustíveis fósseis. As reduções globais na procura de combustíveis fósseis, a geopolítica, o possível desenvolvimento da infra-estrutura de gás canalizado, e a entrada de novos concorrentes poderá criar uma pressão descendente nos preços do GNL, deixando potencialmente Moçambique com activos de GNL “impossíveis”, que não será mais operado com lucro.
O GNL tem sido promovido como um salvador económico para Moçambique, mas um problema fundamental é que as estimativas das receitas para projectos de GNL são normalmente fornecidas pela indústria do gás ou por outras partes com interesse na extracção de combustíveis fósseis. Como tal, as projecções de receitas podem ser exageradas ou detalhes da estrutura de receitas omitidos. Apesar das incertezas em torno dos preços do gás natural, o governo estimou receitas entre 35 mil milhões de dólares e 63,6 mil milhões de dólares para projectos encomendados durante a sua vigência.
Os mercados de gás natural foram perturbados pela invasão da Ucrânia pela Rússia. A redução acentuada no fornecimento de gasodutos para a Europa apertou os mercados globais de gás, resultando em preços recordes e uma queda na procura global de cerca de 1% em 2022. A procura caiu 13% na Europa, mas houve também efeitos em cascata nos mercados emergentes e nas economias em desenvolvimento da Ásia, onde a procura agregada caiu pela primeira vez. As principais regiões produtoras de gás mostraram resiliência, com a produção a aumentar no Médio-Oriente em 3% e nos Estados Unidos em 4%.
A crise provocou uma luta por parte dos países importadores de gás em todo o mundo para garantir suprimentos. Isto aumentou as perspectivas de curto prazo para investimento adicional, especialmente para projectos de exportação de gás natural liquefeito (GNL). Mas as respostas à crise também estabeleceram as bases para uma mudança mais rápida do gás natural na Europa e nos Estados Unidos, enquanto projecções mais optimistas para as energias renováveis implicam um crescimento mais fraco da procura de gás natural, especialmente nos mercados emergentes da Ásia.
Demanda global de gás natural para cenário 2000-2050
Cada cenário projecta o fim do crescimento do gás; as perspectivas futuras dependem em grande parte do ritmo e escala de crescimento em energia limpa, electrificação e melhorias de eficiência.
No STEPS, o crescimento da procura de gás natural entre 2022 e 2030 é muito inferior à taxa média de crescimento de 2,2% observada entre 2010 e 2021. Atinge um pico em 2030, mantendo um longo patamar antes de diminuir gradualmente em cerca de 100 bcm até 2050.
Em comparação, uma análise independente de 2021 elaborada pela Open Oil para os mesmos projectos, usando modelagem e dados de código aberto, coloca a receita vitalícia em apenas US$ 18,4 biliões.
O efeito do aumento da concorrência nos mercados de GNL
Em 2019, quando foi tomada a decisão final de investimento para o Mozambique LNG, a Rystad indicou que o preço de equilíbrio deste projecto foi de US$ 5,5 por mmbtu (The American Oil e Gas Reporter, 2019), e a McKinsey estimou que os novos participantes no mercado deviam ser ao preço de 7 USD por mmbtu para se manterem competitivos (Chong et al., 2019). Embora este tipo de análise indica que os projectos podem permanecer solventes, não trata do nível de lucro e, portanto, de receitas governamentais que serão geradas.
Dado o potencial excesso de capacidade no mercado de GNL (à medida que a procura futura de GNL diminui), os preços provavelmente estarão sujeitos a pressões descendentes causados pela concorrência entre fornecedores. Quando a procura é restringida, os projectos mais caros podem ser forçados a interromper as operações. Nesta circunstância, todos os projectos devem aceitar preços mais baixos no mercado, a menos que existam acordos de compra de longo prazo. O mecanismo de preços nos acordos de compra para projectos de GNL em Moçambique é confidencial (Ministério da Economia e Finanças, 2018).
O conflito pode pôr em perigo as receitas futuras do gás
Ambos os projectos Mozambique LNG e Rovuma LNG iriam liquefazer o gás no complexo de Afungi, que fica perto de Palma e de outras localidades que têm sido alvo de insurgentes. Se o conflito em Cabo Delgado continua (ou é agravado pela presença dos projectos de gás), futuras exportações de GNL poderão ficar ameaçadas, os custos relacionados com a segurança poderão aumentar e o potencial de qualquer receita significativa para o Estado poderia sofrer ainda mais erosão.
Desvio de receitas e apropriação indébita
Moçambique fornece gás canalizado à África do Sul a partir de Pande e Temane desde 2004, mas as receitas do governo têm sido mínimas devido aos maus termos contratuais e à procura de rendas das elites dominantes moçambicanas (Centro de Integridade Pública, 2013; Salimo et al., 2020). Factores semelhantes poderiam reduzir as receitas dos projectos de GNL.
Risco 3: Erosão da soberania
A protecção dos projectos de GNL à custa de Moçambique e os intervenientes poderosos na economia de Moçambique estão a criar riscos de governação. Essas empresas garantem os melhores termos para as suas operações, limitando ao mesmo tempo o governo de arrecadar receitas baseadas em projectos ou introdução de regulamentos. As protecções legais para investidores chegam a restringir a acção governamental em torno da política fiscal, energética e de segurança.
As leis internacionais protegem os investidores
O direito internacional de investimento permite o desenvolvimento de acordos que especificam a forma de protecção económica que os investidores estrangeiros têm nos Estados anfitriões. O sistema de resolução de litígios (ISDS) permite então que os investidores procurem compensação monetária se os acordos forem violados. Todos os projectos de GNL têm acesso ao ISDS, e o Quadro Legal Especial da Bacia do Rovuma garante essencialmente (através do ISDS) que o governo não adoptará nenhuma lei que possa prejudicar economicamente (definida como maior que USD 5 milhões) investimentos na Bacia do Rovuma (Di Salvatore, 2022).
Os principais operadores de GNL em Moçambique (TotalEnergies, ENI e ExxonMobil) usaram o ISDS no passado para anular decisões ou regulamentos judiciais (Di Salvatore, 2021).
Dado que as regulamentações ambientais e relativas às alterações climáticas tendem a reduzir os lucros dos projectos de GNL, este acesso ao ISDS poderia impedir melhorias nas questões ambientais e climáticas (Di Salvatore, 2022). Outras actividades
Alguns dos acordos bilaterais também contêm cláusulas altamente problemáticas, incluindo uma cláusula de estabilização de que Moçambique não pode alterar as suas leis sobre hidrocarbonetos sem o consentimento das empresas envolvidas há 35 anos e, se o fizerem, quaisquer consequências económicas recaem sobre o governo para compensar. Num contexto em que Moçambique tem um elevado passivo económico, as consequências da alteração de qualquer uma das condições são enormes. Além disso, a TotalEnergies tem acordos em que todas as perdas devido à guerra, insurgência e instabilidade social devem ser compensadas pelo governo de Moçambique.
Segurança do gás em detrimento das pessoas
Quando os insurgentes atacaram Palma, a vila não estava protegida, mas o complexo de Afungi tinha 800 soldados para defesa (Hanlon, 2021). Este é um exemplo de uma tendência geral em que o governo priorizou consistentemente a protecção dos investimentos em gás em detrimento da população, e esta tendência parece destinada a continuar no Plano de Reconstrução de Cabo Delgado (Nhamirre, 2022). O esforço da UE para aumentar as exportações de GNL de Moçambique poderá promover este desequilíbrio de segurança à custa das comunidades locais (Ndebele, 2022).
Mais erosão do poder do Estado
Na região circundante à instalação de Afungi, onde o enfraquecimento da capacidade do Estado levou a uma incapacidade crescente de fornecer serviços básicos, estes foram complementados ou mesmo substituídos pela
Estes dois processos, através dos quais as empresas multinacionais passam a assumir algumas das funções normalmente fornecidas pelos Estados e aumentam as áreas em que operam, apresentam um risco de que as decisões que afectam os moradores estão a ser tomadas pelas empresas e não pelas autoridades.
A ironia é que a presença dos projectos de gás provavelmente alimentou a insurgência em primeiro lugar.
Conclusões
Desde o anúncio de grandes reservas de gás ao largo da costa de Cabo Delgado em 2010, a estratégia de desenvolvimento de Moçambique tem dependido fortemente dos retornos financeiros provenientes dos projectos de gás. Esperava-se que os ganhos económicos inesperados aumentassem o PIB, estimulassem a industrialização e criassem empregos. Doze anos depois, isso não aconteceu. Na verdade, o país está numa posição sócio-económica pior do que em 2010. O crescimento do PIB diminuiu, enquanto a dívida, a desigualdade, o desemprego e a pobreza aumentaram. Como província, Cabo Delgado foi a mais afectada (Gaventa, 2021). Isto significa que “Gás para o Desenvolvimento” ainda não aconteceu.
Embora tenha havido outros factores, como o escândalo de corrupção que resultou em vários doadores retirar o apoio financeiro directo a Moçambique em 2016, o GNL ainda não proporcionou o impulso positivo esperado à economia (Wensing, 2022). Como GNL, as exportações começaram em 2023, mas a questão é saber se ainda é razoável esperar que estes projectos de GNL podem ou poderão proporcionar benefícios futuros suficientes para compensar os impactos negativos.
Nesta senda, a expansão dos projectos de GNL pode ser prejudicial para Moçambique. Dada a estrutura dos negócios de GNL existentes e as incertezas no mercado de GNL, não há um cenário plausível de que as receitas da produção de GNL se tornem transformadoras.
A planificação governamental deve considerar este cenário e as suas implicações para a estratégia económica.
Os riscos descritos neste relatório mostram que a procura futura de gás fóssil é incerta e que as receitas de qualquer volume de GNL exportado podem ser substancialmente inferiores às projecções da indústria ou expectativas do governo. Além disso, os projectos de GNL poderiam ser parte da razão para o aumento da violência em Cabo Delgado, e mais investimento nestes projectos não abordarão as causas profundas do conflito. Os projectos de GNL têm uma receita que prioriza os consórcios envolvidos na sua operação e um marco legal que poderia transformá-los num passivo para Moçambique. Uma expansão destes projectos de GNL conduzidos pela UE irá alimentar esta configuração existente, em que a maioria dos benefícios são retirados do país, enquanto a maior parte do risco recai sobre Moçambique.
Tomados em conjunto, estes riscos também aumentam as probabilidades de:
• Activos irrecuperáveis: o governo tem posições de capital pagas com dívida, e
projectos não lucrativos podem tornar-se um passivo líquido.
• Os recursos de gás tornam-se uma “maldição”: as lutas pelo controlo dos activos de gás tornam-se politicamente divisionistas e geram corrupção, a concentração de riqueza agrava a desigualdade e uma economia menos diversificada, e as indústrias não relacionadas com o gás enfrentam negligência.
• Uma erosão da soberania: as protecções legais permitem que as empresas de gás restrinjam a energia, segurança e política económica e empurrar a responsabilidade económica para o Estado.
Mitigar os Impactos Negativos dos Projectos de GNL
O governo deve garantir que a TotalEnergies lide com questões não resolvidas relacionadas com o complexo de Afungi, incluindo a relocação e compensação para as comunidades e danos ao ecossistema.
As intervenções de segurança em curso em Cabo Delgado devem proteger adicionalmente a população local à infra-estrutura de GNL e ao complexo de Afungi.
Dado que a UE está ligada a estes projectos de GNL e financiou acções militares em Cabo Delgado, deveria também apoiar as reparações necessárias.
Moçambique deveria realizar uma reavaliação financeira completa e independente, considerando os riscos levantados neste relatório. No mínimo, Moçambique deveria investigar a estrutura de receitas contratuais e elementos do ISDS para que o país receba recursos financeiros significativos e tratamento justo em todos os anos de operação.
A exportação de GNL deverá ser ainda pior à medida que a transição energética global de baixo carbono se acelera.
Moçambique deveria antes prosseguir projectos com sustentabilidade a longo prazo e poucos impactos ambientais, e que melhoram directamente as questões sócio-económicas no país. Identificar as melhores oportunidades exigirá uma análise minuciosa de toda a economia.
Papel da EU
A UE (incluindo países membros e empresas sediadas na UE) pode promover novas tecnologias de GNL em Moçambique, investindo em novas instalações, apoiando a exportação de GNL, assinando acordos de longo prazo para comprar GNL ou financiar a protecção militar.
Acordos poucos benéficos ao povo de Moçambique e minar a soberania são uma forma de extracção injusta de recursos. Além disso, encorajar ou facilitar o desenvolvimento da nova capacidade de GNL é incompatível com os esforços para fazer face às alterações climáticas. A UE deveria alinhar a política energética e climática com a sua influência em Moçambique e apoiar políticas de baixo carbono.
Diversificação Económica
Todos os projectos de desenvolvimento e infra-estruturas (incluindo alternativas ao investimento em GNL) devem abordar os impactos sociais e ambientais e ter acordos financeiros favoráveis para Moçambique. Nestes sectores, Moçambique deveria tentar ganhar o máximo ao longo de toda a cadeia de valor possível. Muitas iniciativas distribuídas normalmente beneficiam mais pessoas locais – com menos riscos – do que os mega-projectos.
As lições retiradas dos projectos de GNL poderiam ajudar a evitar erros semelhantes em projectos futuros em outros sectores.
Mitigação de Impactos Sociais e Ambientais
Moçambique deve implementar processos de envolvimento comunitário bem geridos para alcançar resultados equitativos. Estes exigem intermediários qualificados e confiáveis, além de acesso a informações fáceis de entender no idioma apropriado.
Moçambique deve iniciar processos transparentes de HRDD no início do projecto e continuá-los durante toda a vida do projecto. Isto reduzirá a responsabilidade da empresa na violação dos direitos humanos.
Moçambique deve reforçar os regulamentos ambientais e de emissões para reduzir o seu impacto e melhorar o monitoramento.
Em Cabo Delgado, é particularmente importante que os projectos de desenvolvimento abordem questões subjacentes de pobreza e desigualdade, uma vez que estas são causas de conflito. Isso inclui provisão para emprego local e desenvolvimento de competências.
Contratos e acordos com parceiros ou empresas internacionais
Proporção e prazo justos de recompensas financeiras: negócios com empresas estrangeiras não devem retirar a maior parte dos lucros para o exterior nos primeiros anos e atrasar os pagamentos a Moçambique.
As empresas devem estar sujeitas às leis fiscais padrão e não ser autorizadas a evasão de impostos. Avaliação muito cuidadosa e rigorosa dos contratos para garantir que o investimento internacional não imponha restrições, riscos ou responsabilidades injustas a Moçambique e ao seu povo. (Carta)
