I. O Problema

Apesar de no sistema jurídico moçambicano existirem significativas instituições de justiça que directa ou indirectamente defendem e protegem a Constituição da República de Moçambique (CRM), é inquietante o deficiente mecanismo de protecção da mesma, dando espaço até para abuso por parte de quem tem o dever primordial de a proteger, sem qualquer responsabilização. Neste artigo, é demonstrada alguma gravidade da vulnerabilidade a arbitrariedades da Constituição em contradição com os princípios que a norteiam, com destaque, por um lado, para o princípio da legalidade previsto no n.º 3 do artigo 2, que determina que o “Estado se subordina à Constituição e funda-se na legalidade.” E, por outro, o princípio do Estado de Direito previsto no artigo 3 da mesma Constituição e que determina: “A República de Moçambique é um Estado de Direito, baseado no pluralismo de expressão, na organização política democrática, no respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do cidadão.”~

II. Como o Conselho Constitucional (des)protege a Constituição da República

O Conselho Constitucional é por definição o órgão de soberania, ao qual compete especialmente administrar a justiça, em matérias de natureza jurídico-constitucional, conforme resulta do disposto no n.º 1 do artigo 240 da CRM. Da leitura desta definição em paralelo com as competências do Conselho Constitucional, que constam do artigos 243 e 244 da CRM, bem como do artigo 6 da Lei n.º 2/2022, de 21 de Janeiro (Lei Orgânica do Conselho Constitucional), não restam dúvidas sobre a função do Conselho Constitucional que se traduz na salvaguarda da CRM. No entanto, para o efeito, é estranho e incompreensível que o acesso a este órgão de soberania seja deveras limitado pelos cidadãos que só conseguem se forem conjuntamente o mínimo de dois mil cidadãos nacionais com assinaturas devidamente reconhecidas por notário, o que revela sérias restrições ao acesso à justiça constitucional pelo cidadão e difícil protecção da Constituição por iniciativa do cidadão individualmente considerado ou em pequenos grupos e associações.

Mais do que isso, é que o Conselho Constitucional não actua oficiosamente ou por iniciativa própria em defesa da Constituição, senão esperar interposição de competentes processos de quem tem legitimidade para o efeito. Ora, por mais que o Conselho Constitucional tenha conhecimento de abusos contra a Constituição da República, ele não intervém de qualquer forma senão foi interpelada pelos restritos mecanismos previstos na lei para tal e por quem tem essa legitimidade.

Desde já, tem legitimidade para pedir a protecção da integridade constitucional, por via de acções de inconstitucionalidade das leis e da ilegalidade dos demais actos normativos dos órgãos do Estado, apenas os seguintes órgãos ou entidades de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 244 da CRM conjugado com o n.º 2 do artigo 64 da Lei Orgânica do Conselho Constitucional: O Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República, um terço, pelo menos, dos deputados da assembleia da República, o Primeiro Ministro, o Procurador-Geral da República, o Provedor da Justiça e dois mil cidadãos. No mesmo sentido, tem legitimidade, por via de recursos, para, obrigatoriamente, solicitar a apreciação da inconstitucionalidade pelo Conselho Constitucional os juízes, quando se recusem a aplicar qualquer norma com base na sua inconstitucionalidade, conforme o artigo 246 da CRM.

Estranha e curiosamente, não obstante serem manifestos e significantes os actos e casos de violação da Constituição da República, os órgãos supra referidos raramente interpelam o Conselho Constitucional sobre questões de inconstitucionalidade em defesa da Constituição da República, o que fragiliza a protecção da mesma em caso de violação, uma vez que o Conselho Constitucional está legalmente proibido de agir por iniciativa própria ou de tomar o impulso processual de per si em defesa da Constituição. Os cidadãos e organizações da sociedade civil, que revelam ter grande apetência para a defesa da Constituição, tem grandes barreiras de ordem legal, com cunho constitucional, para aceder ao Conselho Constitucional para a salvaguarda da Constituição da República.

Mais do que isso, é que nem toda a prática, acto ou norma contrária à Constituição enquadra o conceito de leis ou de actos normativos dos órgãos de Estado para que o Conselho Constitucional seja competente, em razão da matéria, para apreciar e decidir em protecção da Constituição da República. Esta questão vem a propósito do facto de caber ao Conselho Constitucional, nos termos do nº 1 do artigo 244 da CRM, apreciar e declarar, com força obrigatória, a inconstitucionalidade das leis e a ilegalidade dos demais actos normativos dos órgãos do Estado. Nesse sentido, havendo um comportamento estadual, acto administrativo, acto político, ou conduta de qualquer outra natureza que viole a Constituição, mas que não se enquadra no conceito de leis ou actos normativos dos órgãos do Estado, o Conselho Constitucional não é competente para solucionar o problema. Isto, não obstante a questão ser matéria jurídico-constitucional do qual o Conselho Constitucional é o órgão especial para dirimir conflitos que daí derivam, conforme resulta do nº 1 do artigo 240 da CRM ao determinar: “o Concelho Constitucional é o órgão de soberania, ao qual compete especialmente administrar a justiça, em matéria de natureza jurídico-constitucional.”

A exclusão de algumas matérias de natureza jurídico constitucional das competências do Conselho Constitucional, mas que relevam para a defesa e protecção da Constituição da República, constituiu um significativo paradoxo e incoerência jurídica atendendo a qualidade e definição do Conselho Constitucional. Vale aqui lembrar que, infelizmente e em bom rigor jurídico processual, não há, por exemplo, um contencioso constitucional dos actos administrativos e políticos na ordem jurídica moçambicana. A questão que não quer calar é: Para os casos de violação da Constituição da República em que o Conselho Constitucional não tem competência para intervir, a quem cabe a protecção da Constituição?

Acresce ainda que o Conselho Constitucional, pelo menos em matéria de apreciação de (in)constitucionalidade, é simultaneamente a primeira, última e a única instituição jurisdicional a quem cabe decidir sobre protecção da Constituição por via da inconstitucionalidade, ainda que com as limitações supra referidas, o que fragiliza a protecção da Constituição pelos outros órgãos jurisdicionais que, ao não aplicarem uma norma com fundamento na inconstitucionalidade da mesma, devem remeter as suas decisões ao Conselho Constitucional para que se pronuncie decidindo sobre essa protecção da Constituição com fundamento na inconstitucionalidade.

Actualmente, pairam dúvidas na sociedade sobre a constitucionalidade do acto que cria a Comissão de Reflexão sobre a Viabilidade da Realização das Eleições Distritais em 2024 (CRED), até porque a mesma parece, na verdade, uma comissão para a revisão pontual da Constituição no que diz respeito à norma constitucional que estabelece: “As primeiras eleições distritais, nos termos previstos na Constituição da República, têm lugar no ano de 2024.” No entanto, neste caso, o Conselho Constitucional não tem possibilidade legal de ser chamada a intervir. A CRED pode chegar à conclusão de que as eleições distritais para 2024 não são viáveis, chancelando a posição pública do Presidente da República, o que poderá determinar a materialização da vontade política, aparentemente egoísta, de revisão da Constituição. Este é mais um exemplo da fragilidade da protecção da Constituição da República.

III. Chefe do Estado o garante da Constituição?

Um outro órgão de soberania relevante para a protecção directa da Constituição é o Presidente da República, entanto que garante da Constituição na sua qualidade de chefe de Estado, conforme dispõe o n.º 2 do artigo 145 da CRM. É, pois, nessa vertente que, dentro das suas competências de promulgação e veto plasmados no artigo 162 da CRM, tem elementos bastantes para não promulgar leis que põem em causa a Constituição da República, tendo, nesse sentido, a prerrogativa de requerer ao Conselho Constitucional a verificação preventiva da constitucionalidade de qualquer diploma legal que lhe seja enviado para promulgação. O Presidente da República é o único órgão com essa possibilidade de requerer fiscalização preventiva da constitucionalidade das leis. Mas não é obrigado a requerer, depende da sua vontade, o que também constitui um mecanismo frágil de protecção da Constituição da República por via da verificação da constitucionalidade preventiva. É facto bem assente que o Presidente da República não tem o hábito e o cuidado de requerer essa fiscalização, mesmo perante leis muito polémicas por manifestos sinais de inconstitucionalidade que promulgou, como são os casos da recente legislação sobre o combate ao branqueamento de capitais e financiamento ao terrorismo, bem como o Código Penal e o Código de Processo Penal em vigor.

Importa referir que pelo facto do Presidente da República nomear o presidente do Conselho Constitucional e por haver sinais de controle ou forte interferência política sobre o Conselho Constitucional, parece dar lugar a uma espécie de temor reverencial por parte deste órgão relativamente ao Presidente da República de tal maneira que fica difícil contrariá-lo em defesa da integridade da Constituição perante leis que parecem prosseguir objectivos políticos obscuros em violação da Constituição, coerência constitucional. Aliás, o debate público em torno do polémico Acórdão n.º 03/CC/2022, de 17 de Junho referente ao processo n.º 02/CC/2021 sobre a fiscalização sucessiva abstracta da constitucionalidade de determinadas normas do Código do Processo Penal, ora em vigor, com destaque para as normas sobre prisão preventiva, no qual o Conselho Constitucional, num contexto político perturbador do judiciário, negou declarar a inconstitucionalidade dessas normas, com declaração de voto vencido de dois renomados juízes conselheiros, o que apimentou mais a fragilidade da decisão do Conselho Constitucional.

São raros os casos de intervenção do Chefe do Estado em defesa e protecção da Constituição da República mesmo perante situações de actos de violação à Constituição, em especial dos direitos humanos, por órgãos como o Governo e as Forças de Defesa e Segurança do qual o Presidente da República é o chefe máximo.

IV. Concluindo

Portanto, os mecanismos de protecção directa da Constituição da República mostram-se deficientes e muitas vezes ineficazes. O monopólio dessa protecção pelo Conselho Constitucional e Presidente da República é problemático pelas várias limitações acima apresentadas e, também, por haver muito espaço legal que impede a intervenção desses órgãos em defesa da Constituição por iniciativa própria, para além de que no caso de o Presidente não existir situações que seja legalmente obrigatório remeter as leis à fiscalização preventiva da constitucionalidade antes da promulgação.

A Constituição da República é muito vulnerável a violações pelos actos administrativos e políticos, com difíceis mecanismos de defesa e protecção.

Por: João Nhampossa

Human Rights Lawyer

Advogado e Defensor dos Direitos Humanos